Erfolgreiche Vertretung einer Landtagsfraktion vor dem Landesverfassungsgericht von Sachsen-Anhalt durch Professor Helmut Siekmann

In seinem Urteil vom 30. Juni 2025 hat das Landesverfassungsgericht von Sachsen-Anhalt festgestellt, dass der Landtag durch seinen Gesetzesbeschluss vom 14. Dezember 2024 über die Feststellung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2024 (Haushaltsgesetz 2024) Verfassungsrecht verletzt hat (Az. LVG 13/24). Diese Entscheidung ist auf Antrag einer Fraktion des Landtags ergangen, die von IMFS-Professor Helmut Siekmann, gutachtlich beraten und vor Gericht vertreten worden ist. 

Verfahren und Urteil sind in mehrfacher Hinsicht bemerkenswert. Nicht zuletzt betreffen sie eine seit vielen Jahren immer wieder aufgeworfene haushaltverfassungsrechtliche Frage, sondern wirken sich flächendeckend auch auf das mitunter politisch und fiskalisch außerordentlich mühsame und konfliktträchtige Verfahren der Budgetaufstellung in Bund und Ländern aus. Das gilt nicht zuletzt, wenn die Regierung nicht über eine parlamentarische Mehrheit verfügt, wie zunächst in Thüringen, wo die gutachtliche Untersuchung der Problematik begonnen hatte. 

Siekmann, Zur Verfassungsmäßigkeit der Veranschlagung Globaler Minderausgaben, IMFS Working Paper Series No. 173 (2022). 

I.

Darüber hinaus waren mehrere grundsätzliche Fragen zum Verfahren vor den Verfassungsgerichten zu beantworten. Der Antrag musste im Organstreitverfahren gestellt werden, da die Fraktion nicht über genügend Mitglieder verfügte, um einen Antrag im abstrakten Normenkontrollverfahren zu stellen, das für das gestellte Begehren näher lag. Das Organstreitverfahren dient prinzipiell dazu, „Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Landesverfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtages oder der Landesregierung mit eigener Zuständigkeit ausgestattet sind, auf Antrag des obersten Landesorgans oder der anderen Beteiligten“ gerichtlich zu bereinigen (§ 2 Nr. 2 LVerfGG SA). 

Diese besondere Ausgangslage warf verschiedene komplizierte verfahrensrechtliche Fragen auf, da die nicht erfüllten Voraussetzungen für einen Antrag im Normenkontrollverfahren nicht durch die gewählte Verfahrensart unterlaufen werden durften. Wie sich bereits in der mündlichen Verhandlung (Anhörung) abzeichnete, waren die bemerkenswert gut informierten Mitglieder des Gerichts aber geneigt, der anspruchsvollen Argumentation von Professor Siekmann zu folgen. Im Ergebnis hat das Gericht dann auch das zentrale Begehren der Antragstellerin für zulässig erklärt. 

II.

In der Sache ging es um die Vereinbarkeit der Veranschlagung von Globalen Minderausgaben in Haushaltsplan und Haushaltsgesetz. Eine Globale Minderausgabe kann als „Haushaltsansatz auf der Ausgabenseite“ definiert werden, „dessen Betragsangabe ein negatives Vorzeichen trägt und somit die Gesamtausgaben“ des Haushaltsplans „in entsprechender Höhe pauschal verringert“. Dabei bleibt dem „Haushaltsvollzug“ überlassen, „bei welchen einzelnen Ausgabentiteln dann die aus der Globalen Minderausgabe resultierenden Einsparungen zu erbringen sind“.

Iwers, Zulässigkeit der Veranschlagung Globaler Minderausgaben, Gutachten des Parlamentarischen Beratungsdienstes des Landtags Brandenburg vom 29. Juli 2021, S. 3.

Es wird also ein Haushalt als formal ausgeglichen verabschiedet, obwohl die an sich notwendigen Kürzungen einzelner Haushaltstitel nicht vorgenommen worden sind. Die Gesamtsumme der bewilligten Ausgaben ist höher als die die Gesamtsummer der veranschlagten Einnahmen einschließlich der Einnahmen aus der Netto-Neuverschuldung. Da der verfassungsrechtlich vorgeschriebene (formale) Haushaltsausgleich erst durch die Veranschlagung eines nicht näher spezifizierten Korrekturpostens herbeigeführt wird, ist nicht mehr ohne weiteres zu erkennen, wie hoch die Ausgabenbewilligungen insgesamt sind. 

Wenn erst im Vollzug des Haushalts entschieden wird, wo tatsächlich gekürzt wird, bedeutet das, dass die Exekutive, meist der Finanzminister, entscheidet, welche der vom Parlament bewilligten Ausgaben gekürzt werden. Es liegt nahe, dass die Kürzungen vornehmlich im Bereich der vertraglich oder gesetzlich nicht festgelegten Ausgaben liegen, aber nicht zwangsläufig, da Gesetze und Verträge grundsätzlich geändert werden können, was auch geschieht. Diese Vorgehensweise ist aber nur schwer mit dem haushaltsverfassungsrechtlichen Prinzip der Wahrheit und Klarheit zu vereinbaren. Vor allem wären diese Entscheidungen aber vom gewählten Parlament, dem alleinigen Inhaber des Budgetrechts, und nicht von der Exekutive zu entscheiden. Im Ergebnis hat das Gericht einen solchen Verfassungsverstoß bejaht.

III.

Die Verwendung des Instruments der Globalen Minderausgaben wurde überwiegend damit begründet, dass „erfahrungsgemäß“ am Ende der Haushaltsperiode ein „Bodensatz“ nicht verausgabter Mittel übrigbleibe, der auf diese Weise „abgeschöpft“ werde. Diese Begründung ist im Wesentlichen empirisch nicht abgesichert und wird stattdessen durch die gerne verwendete Bezeichnung „Bodensatztheorie“ von einer bloßen Behauptung in den Rang eines Satzes mit nicht mehr zu hinterfragender Richtigkeit gehoben. In dieser Form wird sie auch von den den einschlägigen Kommentierungen durch die Staatsrechtswissenschaft – ohne weitere kritische Prüfung – unter Hintanstellung deutlich geäußerter Bedenken weithin hingenommen.

Gegen ihre Validität spricht jedoch, dass sowohl die Häufigkeit des Einsatzes als auch seine prozentuale Höhe teilweise von Periode zu Periode stark schwanken, soweit Zahlen veröffentlicht sind. Für diese zum Teil verblüffende Zeitinkonsistenz fehlt regelmäßig eine sachliche Begründung. Es besteht der begründete Verdacht, dass sein Einsatz dagegen häufig rein politisch bestimmt ist. Ein Konsens über die an sich erforderlichen Kürzungen im Einzelnen konnte nicht erzielt werden und nur auf diese Weise war es politisch möglich, den vorgeschriebenen, ausgeglichenen Haushalt vorzulegen und parlamentarisch durch Haushaltsgesetz festzustellen.

Das Instrument der Globalen Minderausgaben wurde bisher zeitlich und regional in sehr unterschiedlichem Ausmaß eingesetzt. Für einzelne Länder und begrenzte Zeiträume gibt es Aufstellungen über ihren Einsatz. Rechnungshöfe beanstanden sie regelmäßig. Auch die Deutsche Bundesbank sieht sie kritisch. Eine umfassende, empirisch belastbare Erfassung war aber zum Zeitpunkt des Gerichtsverfahrens nicht zu ermitteln. Nur sehr vereinzelte Gerichtsentscheidungen gab es bis dahin. Sie befassten sich aber nicht vertieft mit der Problematik.

Das Verfassungsgericht hat die Veranschlagung Globaler Minderausgaben nicht grundsätzlich beanstandet, sondern nur die unspezifizierte Berufung auf den angeblichen „Bodensatz“ nicht verausgabter Mittel in Sachsen-Anhalt. In der mündlichen Verhandlung war der Vertreter des Finanzministeriums nicht in der Lage, die behaupteten Erfahrungswerte mit Zahlen zu unterlegen. Auch anhand der parlamentarischen Protokolle war deutlich erkennbar, dass es nicht empirisch abgesicherte Werte, die zu der Veranschlagung geführt hatten, sondern, wie nicht selten, politische „Kuhhändel“. 

IV.

Insgesamt stärkt die Entscheidung die Rolle des Parlaments im Budgetverfahren, aber auch der parlamentarischen Minderheit. Ihr wurde in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die verfahrensrechtliche Befugnis zugesprochen, prozessstandschaftlich für das Gesamtparlament die parlamentarischen Zuständigkeiten gegen die Exekutive gerichtlich zu verteidigen. Gleichwohl ist die Entscheidung im rechtswissenschaftlichen Schrifttum teilweise auf Kritik gestoßen. 

Wernsmann/Meickmann, Budgepflicht des Parlaments als Grenze Globaler Minderausgaben, NVwZ 2026, S. 15, die der prozessualen Behandlung uneingeschränkt zustimmen, in ihrer Kritik an der Begründetheit aber wieder Behauptungen und Annahmen zugrundlegen, die empirisch nicht gesichert sind. 

Die weitere Entwicklung in Sachsen und aller Voraussicht nach demnächst in Sachsen-Anhalt, Berlin und Mecklenburg-Vorpommern werden wohl nicht als Grundlage für eine Stärkung der demokratisch gewählten Abgeordneten gegenüber einer nicht gleichermaßen demokratisch legitimierten Exekutive angesehen, vor allem wenn sie sich nicht auf eine parlamentarische Mehrheit stützen kann. 

Außerordentlich bemerkenswert ist, dass es zuvor in Thüringen trotz einer Haushaltspraxis zur Zeit der letzten Regierung Ramelow, die im Vergleich zu Sachsen-Anhalt verfassungsrechtlich wesentlich kritischer zu beurteilen war, nicht zu einem Verfassungsgerichtsverfahren gekommen ist. 

Siekmann, Zur Verfassungsmäßigkeit der Veranschlagung Globaler Minderausgaben, IMFS Working Paper Series No. 173 (2022), S. 84. 

Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, die damals noch im Landesparlament vertreten war und das beschlossene Haushaltsgesetz für verfassungsrechtlich außerordentlich bedenklich hielt, wollte ein verfassungsgerichtliches Verfahren nicht einleiten. Da sie Teil der Koalitionsregierung war, hätte ein solches Verfahren wohl das vorzeitige Ende der (Minderheits-)Regierung bedeutet, das nicht gewollt war. 

Der Zulässigkeit eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens hätte aber nicht entgegengestanden, dass die Fraktion den Haushalt mitbeschlossen hatte. In einem vergleichbaren Fall hatte das Bundesverfassungsgericht einen Antrag des Senats des Landes Berlin im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz für verfassungswidrig zu erklären als zulässig angesehen, obwohl die antragstellende Regierung (nicht das Land) dem Gesetz im Bundesrat zugestimmt hatte.

In der Sache wurde das Begehren aber ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss als unbegründet zurückgewiesen. 

Beschluss des Zweiten Senats vom 29. November 2023, - 2 BvF 1/18.

Die Bundesregierung war in diesem Verfahren von IMFS-Professor Siekmann erfolgreich vertreten worden.